| 제목: 산업재해보상보험 개정방안과 이유 1 (박석운/노동정책연구소장/94.11) |
1. 개요
1995년 7월부터 고용보험이 새로 실시됨에 따라 오랜 논란 끝에 고용
보험의 관장 주체가 노동부장관으로 귀착되었다. 노동부에서 고용보험
을 새로 관장함에 따라 자연히 노동부 소속 공무원 수자가 늘어나게 되
는데, "작은 정부"의 미명 아래 또한 공무원 수자 증원의 억제 방침 때
문에, 노동부측은 수십년간 운영 경험이 축적되어 상대적으로 안정적
운영을 하고 있다고 판단한 산재보험을 산하 기관으로 이양하는 편법을
채택하게 되었다. 산재보험의 운영 주체와 관련된 또다른 논란과정을
거쳐 노동부는 기존의 근로복지공사를 "근로복지공단"으로 개편하면서
개편된 근로복지공단에 산재보험업무를 위탁하기로 결정한 것이다.
이에 따른 절차적인 문제 등을 정리하는 과정에서 노동부는 산재보
상보험법의 관련 규정을 개정하면서 기준에 독립법률로 존재하였던 근
로복지공사법, 산업재해보상보험 특별회계법, 산업재해보상보험업무 및
심사에 관한 법률 등을 통합적으로 단일 법률로 규정하는 작업을 추진
하였고 그 결과 산재보상보험법이 전면 개정되는 외관을 띠게 되었다.
그러나 외관상 전면 개정의 모습을 띠고 있을 뿐이고 기존에 제기되
던 산재보상보험법의 내용상 문제점은 거의 보완되지 않은 것이어서,
실제로는 일종의 조직.절차 규정만 개정하는 빈약한 개정안임이 분명하
다.
한편 민주당 소속 김말룡 의원께서 정부의 개정안 준비와는 별도로
기존의 산재보상보험법의 운영과정에서 나타난 제반 문제점들을 해결하
는 산재보상보험법의 개정안 준비를 추진하고 계셨는데, 이번 정부의
전면 개정 추진을 계기로 삼아, 정부의 개정안 내용과 기존의 산재보험
법 개정 작업의 성과를 하나로 모으는 개정법률안 마련을 부탁하셨다.
다른 한편으로는 노동과 건강연구회에서도 정부의 개정 추진 소식을
듣고 정부개정안에 대한 대안을 중심으로 개정 작업에 착수하기로 하였
다.
결국 이 개정안은 김의원께서 준비한 개정지침과 노동과 건강연구회
의 개정 방향을 기초로 하여 정부개정안 내용을 능동적으로 수용하여
"실질적인 개정안"을 만드는 방법으로 만들어졌다.
2. 개정의 기본 방향
가. 개정의 줄기
1) 산재보험의 운영 주체를 근로복지공단으로 위탁하는 노동부의 개
정 방침은 우려되는 부작용이 없는 바 아니나, 제반 복잡한 사정을 고
려하여 약간의 수정만 가한 채 기본 골격을 수용하는 방침을 정하였다.
2) 산재보상보험법과 산업재해보상보험특별회계법, 산업재해보상보험
업무 및 심사에 관한 법률 및 근로복지공사법을 하나의 법률로 통합하
는 방안은 관련 법률의 통합이라는 측면에서 긍정적으로 평가되었다.
3) 보다 중요한 점은 조직과 절차 등 이른바 형식적 부분이 아니라,
실제 산재보상법의 적정성과 효율성을 결정 짓는 급여 내용 등에 있어
기존에 제기된 문제점들을 적극 해결하는 방향으로 실질적 내용을 갖는
개정안이 마련되어야 한다고 판단되었다.
나. 개정의 기본 방향
1) 재해근로자에게 실질적인 혜택이 돌아갈 수 있도록 급여의 수준을
향상시키고, 급여대상재해와 산재보험의 적용 범위를 확대하는 방향으
로 개정되어야 한다.
2) 보험제도 마련 및 보험정책 결정과정은 물론 보험운영과정에도 당
사자인 노동부 및 사용자의 참여권이 보장되는 방향으로 개정되어야 한
다.
3) 산재보상과 연계하여 재해 예방 및 재활사업의 영역이 확대.보장
되는 방향으로 개정되어야 한다.
4) 보험운영절차의 불합리성을 개선하고 재해노동자가 신속.간편한
보상을 받을 수 있는 방향으로 개정되어야 한다.
5) 사실상 책임보험에 가깝게 운영되고 있는 현행 산재보험을 명실상
부한 사회보험방식으로 운영되도록 강제하는 방향으로 개정되어야 한
다.
3. 개정안의 주요 내용
가. 급여의 수준 향상 및 확대
(1) 휴업 급여, 장해 급여, 유족 급여 및 상병보상연금의 수준 향상
(개정안 40조)
가) 휴업급여의 수준을 현행 평균임금의 70% 수준에서 평균임금의
80% 수준으로 향상시킨다.
* 재해노동자의 경우 기존 생계비 외에도 부수적으로 추가비용이 더
소요되는 실정임.
* 평균임금의 70%만 지급받아서는 기존 생계비에도 부족하고 더구나
추가비용은 말할 것도 없는 것이어서 많은 재해노동자들이 요양기간 중
부족분을 빚을 얻어 충당하고 있는 실정임.
* 그 결과 많은 사업장에서 사업주가 산재보험의 휴업급여 70% 외에
단체협약.취업규칙 등을 통해 추가로 30-100%를 보전해 주고 있는 실정
임.
* 따라서 휴업급여를 향상시키면 재해노동자의 생계안정에도 도움이
되고 사업주의 추가보전비용축소로 사업주에게도 도움이 됨.
* 한편 일본.독일.스위스의 경우는 평균임금의 70%를 지급하고 있고,
영국의 경우에는 아예 소득과 관계 없이 본인과 피부양자 수자에 따라
모두 정액으로 지급하고 있음.
* 참고로 휴업급여 10% 증가시 추가소요비용은 93년 보험지출을 기준
으로 할 때 약 384억원이 소요됨.
나) 장해급여의 수준을 현행보다 약 30% 정도 향상시킨다.(개정안 41
조 및 별표 1)
* 현행 장해급여 수준이 낮고 특히 재해노동자의 임금수준이 전반적
으로 낮기 때문에 장해보상금이 매우 적은 실정임.
* 그래서 많은 사업장에서 사업주가 산재보상금 외에 단체협약.취업
규칙 등을 통해 추가배당을 하고 있는 실정임.
* 또한 많은 재해노동자들이 추가배상을 위해 민사소송을 제기하고
있음.
* 장해급여 수준을 향상시키면 노동자들의 향후 생계보호에도 도움이
되고, 결과적으로 사업주들의 국가배상 부담도 경감될 것임.
* 참고로 장해급여 30% 증가시 추가소요비용은 93년 보험지출을 기준
으로 약 739억원이 소요됨.
다) 유족급여의 수준을 현행보다 약 23% 향상시킨다.(개정안 42조)
* 장해급여의 경우와 동일한 이유임.
* 참고로 추가소요비용은 93년 보험지출을 기준으로 약246억원이 소
요됨
라) 상병보상연금의 수준을 현행보다 약 11.6% 향상시킨다 (개정안
43조, 별표2)
* 휴업급여의 경우와 동일한 이유임.
* 참고로 추가소요비용은 약 19억원이 소요됨.
마) 장의비 수준을 현행 평균임금의 120일분에서 평균임금의 150일분
으로 향상시킨다.(개정안 44조)
* 장의비 수준이 현실비용보다 현저하게 낮은 실정이다.
* 추가소요비용은 약 25억원임.
바) 결국 개정안과 같이 제반 급여수준을 향상시키더라도 연간 총
1,400억원을 넘지 않는 추가 비용이 소요됨.
* 한편 93년 산재보험 잉여금이 약 3,000억원 발생하였고, 94년 잉여
금이 약 2,000억원에 달할 것으로 예상되는 바, 급여수준향상을 위한
재원을 충분한 상태임.
(2) 저임금재해노동자의 보호 ; 최저보상기준을 휴업급여.상병보상연
금에도 적용한다(개정안 37조)
* 현행법에도 저임금재해노동자를 보호하기 위해 장해급여.유족급여
등에는 최저보상기준을 적용시키고 있음.
* 저임금노동자의 경우 가뜩이나 낮은 평균임금에서 70%밖에 휴업급
여를 지급받지 못해서 생계에 막대한 지장이 있는 실정임.
* 따라서 휴업급여나 상병보상연금의 경우에도 최저보상기준을 적용
하여 저임금재해노동자의 요양중 생계를 최소한으로라도 보호할 필요가
있음.
* 참고로 93년 보험적용 기준으로 975명 정도가 적용되었으므로(92년
의 경우 1,481명) 소요비용은 극히 최소의 금액으로 가능함.
(3) 보험적용범위의 확대
가) 전 사업장에 예외 없이 산재보험적용한다.(개정안 5조)
* 현행법은 단서 규정에 따라 5인 미만 사업장이나 보험금융업 등 일
부 업종에 대해 산재보험을 적용하지 않고 있음.
* 5인 미만 사업장의 재해노동자의 경우 가장 산재보험이 필요한 계
층임(사업주의 자력 부족의 경우가 많음)
* 금융.보험업 등의 경우도 VDT 증후군이나 통근재해 등 산재가 격증
하는 추세에 있고, 또한 전 노동자에의 산재보험 적용이라는 대의에 입
각해 보더라도 적용되어야 함.
* 참고로 필리핀 등 제3세계국가도 금융.보험 등을 산재보험 적용 대
상으로 하고 있음.
나) 국외사업장에 대한 특례를 폐지하고 산재보험을 적용한다(개정안
105조)
* 종전 정부에서 직접 보험을 운영할 때에 보험관리의 불편 등의 이
유와 해외 진출 건설업체의 경쟁력 제고를 위해 국외사업장은 산재보험
을 적용치 않고 사보험회사에서 취급하도록 하였음.
* 그러나 사보험회사에서 취급하는 과정에서 영리 추구에 매몰되어
재해노동자의 보호에 많은 문제점이 발생하였음.
* 따라서 이번에 공단으로 이관되게 되었으므로 국외사업장 특례를
폐지하고 산재보험적용을 해야 함.
* 보험관리상 난점을 말할지 모르나 현재도 사보험회사에서 보험 관
리하고 있는 실정이니 공단에서 보험관리하지 못할 이유가 없다고 봄.
(4) 급여 대상의 폭을 확대함 : 한방 요양도 산재보험으로 가능하도
록 명시한다(개정안 39조)
* 현행법상으로도 한방요양이 제외되지 않고 있으나, 현실적으로는
실시되지 않고 있음.
* 한방의 발전 추세를 고려하고 또 재해노동자들이 다양한 방식의 요
양을 선택할 수 있도록 한방요양을 모법에 명시할 필요가 있음.
* 참고로 일본의 경우 한방도 산재 요양 급여의 대상으로 하고 있음.
(5) 순로에 의한 통근재해도 업무상재해로 한다(개정안 4조)
* "통근 없이 작업 없다"는 말과 같이 통근행위는 작업에 필수적으로
수반되는 행위임.
* 현행 행정지침상 사적 교통수단에 의한 통근재해는 보상되고 있지
않고 있는 바, 최근 격증하는 자가운전자 등 사적 교통수단에 의한 재
해가 늘어나고 있어서 많은 문제점이 야기되고 있으므로 적어도 순로를
이탈하지 않은 통근재해의 경우 업무상 재해의 범위에 포함시켜야 함.
* 참고로 ILO조약 121호에서도 통근재해를 산재보상하고 있음.
(6) 직업병 인정시 "반증의 원칙"을 명시함(개정안 4조)
* 신종 직업병이 격증하고 있으나, 재해노동자로서는 인과관계를 완
벽하게 입증하는 것이 사실상 불가능하여 많은 직업병 피해자들이 고통
받고 있음.
* 그러나 법률에 일일이 열거하기는 쉽지 않고 또 바람직하지도 않을
수도 있는 바, 대원칙으로 ILO조약 121호의 기준에 따라 "반증의 원칙"
을 명시하는 것은 최소한의 제도적 장치임.
나. 노동자등 당사자의 참여 보장
(1) 노동부 장관 산하 산업재해보상보험심의위원회에 노동자 등 당사
자의 참여를 보장한다(개정안 6조)
* 현재도 모법에 산업재해보상보험정책심의위원회가 설치되게 되어
있으나, 시행령.시행규칙도 마련되지 않고, 또 기능도 불투명하여 실제
로는 유명무실한 상태임.
* 그런데 보험정책 및 보험제도 결정에 노동자 등 당사자의 참여는
필수적임.
* 특히 보험사업이 공단에 위탁됨에 따라 더욱 위원회의 심의 기능
강화 및 현실화 필요성이 증대되었음.
* ILO조약 24호에도 노동자 참여를 보장하고 있음.
* 따라서 산업재해보상보험심의위원회에서 중요 보험정책 및 보험제
도에 대해 심의하게 하는 것은 최소한의 당사자 참여 수준임.(결정권을
갖는 기구는 아님)
(2) 공단 산하에 근로복지공단 운영위원회를 설치하고 노동자 등 당
사자의 참여를 현실화한다(개정안 16조)
* 보험운영의 담당기관인 공단에 운영위원회를 설치하여 보험운영에
관한 제반 사항을 심의하게 하므로써 노동자 등 당사자의 참여를 현실
화함.
* 심의기구이지 결정권을 갖는 의결기구는 아님. 심의기구의 설치와
참여는 최소한의 참여 수준임.
(3) 공단 임원의 임명.해임에 노동자 등 당사자의 참여를 보장한다.
(개정안 18조 및 22조)
* 공단운영에 중요한 역할을 하는 임원들의 임명 및 해임에 운영위원
회의 추천 과정을 거치게 하여 노동자 등 당사자의 참여를 보장함으로
써 공단운영의 적정성과 공정성을 담보함.
* 이사장의 경우는 추천과정을 거치지 않으므로 최소한의 참여 수준
이라고 볼 수 있음.
(4) 공단 정관 개정.변경에 산재보상보험심의위원회의 심의를 거치게
한다.(개정안 제15조)
* 공단의 정관은 가장 중요한 기본 규정이므로 노동부장관 산하 심의
위원회의 심의를 거쳐 노동부장관의 인가를 받도록 함.
* 이런 과정을 통해 공단운영의 적정성과 공정성을 담보하는 최소한
의 장치임.
다. 재해예방 및 재활사업의 영역의 확대.보장(개정안 78조)
* 정부개정안에 의하면 산재보험의 근로복지사업에서 재해예방사업을
삭제하는 것으로 되어 있으나, 삭제하지 말아야 함.
* 산재보상만 잘 해서는 한계가 있고, 역시 재해예방 및 재활사업이
확대.보장되는 방향으로 추진되어야 함.
* 따라서 기존의 근로복지사업에서 재해예방사업을 제외하는 것은 곤
란함.
라. 보험운영절차의 합리화
(1) 심사과정에서 공개심리 및 재해노동자 직접 참여를 보장한다(개
정안 89조)
* 현재도 "심리를 위하여 필요하다고 인정할 경우" 직접신문 등 재해
노동자 참여가 가능하게 규정되어 있지만, 실제로는 "필요하지 않다며"
서면심리위주로 진행되고 있어서 졸속 진행 및 공정성에 대한 심각한
불만이 제기되고 있고, 이런 불충분한 심리 결과 행정소송이 폭주하는
데 주요 원인이 되고 있음.
* 따라서 신청이 있는 경우 직접참여의 길을 제도화할 필요가 있음.
* 이런 과정을 통해 억울한 사건이 많이 걸러진다면, 재해노동자의
권리구제에도 도움이 되고 행정소송법정에의 출석부담을 경감할 수 있
어서 행정력의 낭비를 크게 예방할 수 있을 것임.
(2) 재심사를 담당하는 심사위원회의 구성에 노동자 등 당사자 참여
를 보장한다(개정안 91조)
* 노동분에서 관장하는 산재보상보험심사위원회의 위원 임명시 정책
및 제도심의를 담당하는 심의위원회의 추천 과정을 거치게 하므로써 재
심사의 공정성 및 적정성을 담보함.
* 심사위원의 구성에 공정성 및 적정성이 담보되지 않으면 아무리 제
도를 잘 만들어도 개선 효과가 없을 것임.
* 재심사에서 많이 걸러진다면, 마찬가지로 재해노동자의 권리구제에
도 도움이 되고 소송수행과정에서의 행정력의 낭비를 예방할 수 있음.
(3) 사업주의 조력의무 구체화(개정안 100조)
* 실제 산재를 당한 경우에도 산재로 신고되지 않고 은폐되는 경우가
많음.
* 따라서 기존의 조력의무를 확대하여 사업주의 산재청구 주지의무를
부과하여 재해가 은폐되지 않도록 보장함.
(4) 민사배상에 갈음하는 특별급여조정제도를 도입한다(개정안 45조
내지 47조)
* 낮은 수준의 산재보상금 수준 때문에 많은 재해노동자들이 민사소
송을 제기하고 있으나 "길고도 지리한 절차" 때문에 고통받고 있음.
* 이 과정에서 노사 모두 시간과 비용을 낭비하고 있고, 산재 브로커
의 횡포조차 막대한 실정임. 한편 이런 시간과 비용의 낭비는 신속하고
간편한 구제절차가 적절하게 마련된다면 상당수 예방 가능한 것이므로
"사회적 비용의 낭비"라고 할 수 있음.
* 어느 당사자 일방의 신청으로 조정이 개시되고, 조정 결과에 양 당
사자가 승복하면 손해배상금의 확정 효과를 갖고, 어느 일방이라도 불
복하면 구속력이 없도록 한다면 노사 모두에게 매우 편리한 제도가 될
수 있음.
* 확정된 손해배상금은 강제 집행할 수 있게 하고, 민사배상에 갈음
하게 하여 실효성을 담보함.
* 조정위원회는 노.사.공익으로 구성하여 적정성과 공정성을 담보함.
* 이 제도가 정착되면 재해노동자는 신속.간편한 민사 배상을 받을
수 있고, 또 노사 모두 시간과 비용을 절약할 수 있으며, 한편 법원의
폭주하는 재판 부담도 경감될 수 있을 것임.
마. 사회보험정신의 구현(개정안 3조)
* 현행법상 사무집행비용은 일반회계에서 부담토록 되어 있고 또 보
험사업비용의 일부도 지원할 수 있게 되어 있으나, 실제로는 사무집행
비용 및 근로복지사업비용의 10-20%밖에 부담하지 않고 있음.(93년의
경우 약 125억원으로 총 세출예산의 1.2%에 불과함)
* 사회보험의 정신에 따라 보험사업비용 및 근로복지사업비용은 반드
시 일반회계에서 부담토록 강제하여야 하고, 나아가 나머지 급여 비용
의 일부도 일반회계에서 지원되도록 하여야 함.
바. 조문 정리
(1) 임의적용제도를 폐지하고 관련 조문 정리(개정안 5조, 7조 내지
10조)
* 전 사업장 강제 보험 적용으로 기존의 임의 적용을 예상한 관련 조
문의 정비할 필요성 있음.
(2) 근로복지공단 신설에 따른 조문 정리(근로복지공사법 통합 관련)
(3) 산업재해보상보험업무 및 심사에 관한 법률의 통합에 따른 조문
정리
(4) 산업재해보상기금 신설에 따른 조문 정리(산업재해보상보험특별
회계법 통합 관련)
(5) 기타 법률 통합 및 중간 법률 개정 결과의 통합적 배열에 따른
조문 정리
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